治理内涝：抓住重点，久久为功

　城市内涝的治理是一个复杂的问题，涉及城市规划、建设、管理、投融资等各个方面。

    随着社交媒体兴起以及智能手机的普及，几乎每个人都能及时发现并迅速传播周边的内涝积水问题，我们可能会因此产生一种错觉：内涝越来越严重了。

　　实际上，从多年平均统计情况来看，历年城市内涝情况基本差不多，内涝一直都在。
　　城市内涝有这些原因
　　近些年，大家普遍用“城市看海”来代替城市的严重积水问题，这既包括了城市内涝，也包括山洪入城以及河湖水满溢、因洪致涝的现象。比如2020年恩施发生的大面积淹水，就是典型的“因洪致涝”。
　　具体来说，城市内涝产生的原因有几个方面。
　　一是理念不对。在相当长的一段时间里，在战胜思路主导下，洪水来了建防洪堤，防洪堤不够了再加高，水来了就排走，甚至要排得越快越好，水不够了再来调水，貌似工程可以解决一切问题。但是我国总体而言是缺水国家，人均水资源占有量仅为2200立方米左右，不到世界人均的1/4。在解决城市排水问题的时候，我们似乎总是忽略这点。所以很多城市出现了大雨必涝，雨停就旱的情况，往往这周还在防洪，下周就开始抗旱了……旱涝直转的现象十分突出。
　　内涝是表面现象，其实质是城市建设理念出了问题，是我们对待水的态度出了问题。
　　二是人水争地，降雨缺乏消纳空间。特大暴雨不可避免，降雨后产生的径流经过汇流，最终一定要有地方接纳。
　　暴雨产生的积水问题早在人类社会形成之前就存在了，不同的是，以前积水的地方没有城市和农村居民点，也没有经济社会活动，那种情况下，洪涝只是一种现象，并不是灾害。但是随着城市建设，一些属于水的空间不停地被人类侵占，内涝问题就出现了。
　　在过去几十年的快速城镇化过程中，一些河湖湿地、低洼地被占用，人水争地现象十分突出。根据相关资料显示，1990年到2000年之间，我国的湿地面积减少了5万平方公里，进入21世纪以后又减少了3万多平方公里。
　　城市建设过程中水面率降低的现象较为普遍，比如海口市在上世纪60年代的时候，水面率还在15%以上，随着城市的建设发展，目前海口市水面率已低于5%，这也是近些年海口市内涝频发的重要原因之一。
　　除了侵占河湖湿地，“向水要地”以外，城市选址选在低洼地，“向低洼处要地”现象也较为普遍。在一些南方地区，在“圩垸”内甚至是蓄滞洪区内建设的现象普遍存在。比如长沙近年在低洼地区的 “圩垸”中新建大量房地产楼盘，在2017年汛期时内涝严重，这些新开发的地区损失惨重。
　　三是竖向不合理，排放不通畅，局部内涝严重。水是要向低处流动的。用科学一些的术语说，水要朝着坡降最大的方向流动。可问题在于，在城市开发建设中，我们对城市竖向标高缺乏整体考虑，大部分城市并没有编制竖向规划，有了规划的，也没有严格实施。
　　有一些城市本来是山区丘陵城市，具有很好的排水条件，但是城市建设过程中，为了供地、卖地方便，采用“七通一平”的做法，先削山填谷，将地面推平，这样貌似能更好地利用土地，交通也更好组织。然而这种做法不仅破坏了原有的自然生态空间格局，也不利于城市排水，属于典型的“没困难创造困难”，给城市排水增加了难度，带来了隐患。
　　还有一些城市在开发建设工程中，对地块的标高缺乏科学管控，出现了谁有钱谁就把地块标高垫起来，谁后建设谁就把地块标高抬高，这降低了自己地块内的内涝风险，将内涝风险转嫁给别人。武汉青山区的钢城二中就是这样的典型，周边地块比学校都要高出不少，学校成了一个“盆地”，治理前大雨必涝，后来经过治理，情况已经大大改善。
　　四是排水防涝设施短板明显。从我国现有的设计标准来看，雨水管网的设计标准和城市内涝的防治标准和国外发达国家基本没有差距。
　　但这是近几年才确定的标准。由于过去的标准低，加之建设过程中普遍存在标准就低不就高的问题，我国雨水管网的排水标准距离国家现行规范的要求差距较大。比如，作为特大城市，雨水管网的最低设计重现期是3年一遇，但北京市中心城区仅有21%的雨水管网能够满足这一要求，武汉则只有9%的雨水管网达到该要求。所以，总体来看，老城区历史欠账太多，短期内还难以完全达到现行标准的要求。
　　五是部门协调有待加强。在我国，城市洪水防治是水利部门负责，城市排水是建设部门来负责，内涝防治在大部分地方都是城市建设部门在负责，但是也离不开水利部门的支持和配合。在实际操作中，这种协调还需要进一步加强。
　　比如，一些水库在旱天下游河道需要补水的时候不放水，汛期城市要排水的时候水库要保安全又要放水，导致一些地方出现“要旱一起旱，要涝一起涝”现象。还有一些城市为了航运或者其他水利功能，梯级筑坝，人为抬高水面，不利于排水。南宁市邕江常水位原来为62米，随着近年邕宁梯级水利枢纽和老口水利枢纽的建成，城区水位上升至67米，导致原本通过重力流顺畅的排水变成如今的自排，也导致原来泵站规模不够用了，自然就产生新的内涝积水问题。
　　六是管理不善，体制不顺。我国不少城市排水先天不足，选址不当，这就需要更大的工程设施去弥补这种先天不足，但是另一方面，我国排水设施短板突出，加之排水防涝设施缺乏运维，很多城市雨水篦子、排水箱涵等缺乏清疏，淤堵严重，导致标准本就不高的设施还不能得到充分利用。
　　这种管理不善的背后，是对城市排水这种隐蔽工程的不重视，导致大部分城市缺乏排水防涝设施的专业养护人员，而且经费严重不足，难以开展日常的养护工作。
　　从以上内涝发生的几个原因来看，强降雨和极端天气确实不少，但是主要原因还在于我们城市开发建设的理念和方式需要改变。
　　因此，大部分内涝并不是天灾。当然，那种超过国家内涝设防标准的降雨所导致的灾害，属于天灾，然而我国的内涝标准是比较高的，这些年真正超过内涝设防标准的降雨，并不多见。

　　治理内涝规划需要全面落实
　　近年来，中央政府对城市内涝治理高度重视，陆续出台了相关文件。
　　2013年国务院办公厅发布了《国务院办公厅关于做好城市排水防涝设施建设的指导意见》（国办发2013[23]号），提出用10年左右的时间，建成较为完善的城市排水防涝工程体系。
　　2016年7月开始，住房城乡建设部会同国家发改委、水利部编制了灾后补短板的相关规划，确定了60个排水防涝补短板重点城市，明确了源头雨水管控、排水管网、大型排水通道和信息化管控平台4个重点补短板的方向。
　　各地也在建设部的指导下编制了排水防涝综合规划。
　　它们不仅对城市内涝的解决指明了方向，还找准了问题，许多规划还引入了模型，进行了风险评估，并确定了工程措施的内容。
　　然而，文件和规划本身并不能直接解决城市内涝。还需要在很多方面加以配套。
　　首先是明确考核问责机制。2013年国办发23号文件明确提出，城市排水防涝的责任主体是城市人民政府。住房城乡建设部也在2018年公布了全国城市排水防涝安全及重要易涝点整治责任人名单，在建城函[2018]40号文件中明确提出，对于因排水防涝设施建设、汛前安全检查、汛期应急保障等方面工作不力，汛期城市发生内涝灾害导致人员伤亡和重大财产损失的，要依法追究相关责任。但实际操作中，缺乏相应的考核和问责机制。在当前环保各类督查和问责的大环境下，地方政府将工作重点放在如黑臭水体治理、大气污染防治等工作中，对于城市排水防涝工作重视不够。
　　其次，克服“重地上、轻地下”的思想。“重地上、轻地下”的问题说了很多年，大家也都知道这是个问题。为什么难改？城市地上的投入如盖高楼、修公园、修高架桥等都是显性的，做好了上级能看见，市民也能看得见，排水防涝的设施大部分是地下设施，投入大，而且做了也看不见。加之城市内涝是个隐性问题，即使不治理，也不见得明年后年一定就有内涝，万一不下大雨呢？即使下了大雨，出现了内涝，也不会有问责，所以 “重地上、轻地下”的做法仍继续。不还旧账不说，有些城市甚至出现新建的道路下不同步建设雨水管的现象。
　　三是切实增加投入。现状建成区的城市内涝基本都是历史发展过程中留下来的欠账，要解决这些问题，需要大量的资金投入。
　　从2019年开始，中央预算内投资开始对城市排水防涝予以支持，每年支持的金额为20亿元。
　　根据住房城乡建设部、国家发展改革委联合印发的《全国城市市政基础设施建设“十三五”规划》中排水防涝设施建设规划相关内容，“十三五”期间，全国设市城市排水防涝方面的投入需要10472亿元，平均每年需要投入2094亿元，资金需求巨大。
　　根据测算，全国内涝灾害严重、社会关注度高的60个城市，要补齐城市排水防涝设施方面的短板，三年共需要投入3038亿元，平均每年需要投入1013亿元。根据各地上报的数据，2017年这60个城市实际投入仅为256亿元，其中武汉一个城市投入了142亿元，占60个城市总投入的55%，除武汉外，每个城市平均投入仅为2亿元，仅相当于每年每个城市平均投入资金需求的12%。
　　以石家庄市为例，根据排水防涝专项规划，要从根本上解决排水防涝问题，共需要将近140亿元。以石家庄市的财力，全靠当地财政，难度不小。

　　海绵城市建设需要持续推进
　　2013年12月12日，习近平总书记在中央城镇化工作会议上提出，要优先考虑把有限的雨水留下来，优先考虑更多利用自然力量排水，建设自然积存、自然渗透、自然净化的“海绵城市”。
　　两个“优先”，三个“自然”，解决了我们对水的认识问题，指明了解决城市排水问题，必须从过去工业文明思想下的战天斗地，到尊重自然、顺应自然、敬畏自然。从这个角度来看，海绵城市体现的是人水和谐，体现了从系统的角度考虑排水问题。
　　2014年住房城乡建设部发布的《海绵城市建设技术指南——低影响开发雨水系统构建》中明确，海绵城市的建设路径包括原生态保护、生态修复和低影响开发。
　　2015年和2016年，住房城乡建设部和财政部、水利部一起启动了两批国家海绵城市试点工作，两批一共选择了30个试点城市，由中央财政拿出专项资金开展为期3年的试点工作。
　　截至目前，三年的试点已经结束，各城市也都通过了三部委组织的试点绩效评价。
　　从试点成效来看，这些城市基本达到了探索经验和模式的初衷。一些城市的试点区内涝应对能力显著提升。如萍乡市通过构建“上截、中蓄、下排”的洪涝应对策略，大幅度提升了城市洪涝应对水平，原来经常内涝的万龙湾片区近些年成功经受了内涝考验。再如，武汉市的青山区通过海绵城市建设试点，从小区、学校、道路的源头削减雨水径流，并改造关键排水管网，新建排水泵站，提高排水能力，同时建设调蓄设施，削减峰值流量。这些工程实施后，在2019年和2020年的强降雨中，均经受住了考验，没有再出现内涝积水问题。
　　30个城市的试点，证明海绵城市在解决洪涝灾害方面是有效的。但是问题在于，已经建成海绵城市的区域还不够大，比如，即使北京的通州区建成了海绵城市，也解决不了海淀区的内涝积水问题。

　　新建城区防治内涝更关键
　　如果各地切实加大了重视力度，真抓实干，加大投入，结合城市更新改造，运用海绵城市的理念，不断补齐排水防涝设施短板，现状城市建成区的内涝问题是会得到逐步缓解的。
　　问题是，在建的新区能避免过去的弯路吗？
　　如果新建城区不能解决城市排水防涝问题，我们的短板可能永远补不齐，欠账可能永远也还不清。
　　从这个层面来说，新城区如何不出现城市看海，才是当前我们面临的更大挑战。毕竟，我国每年城镇化率还在以1%左右的速度增加，每年新增的城市建设用地可能高达2000平方公里，而且这些规划很多是过去批复的，选址也是过去确定的，建设也有可能继续沿用过去的旧模式。
　　如何在新建城区防治内涝，需要从哪些方面入手？
　　一是对现状规划进行城市洪涝风险评估。将内涝风险评估作为工具，对城市已经规划但尚未建设的区域进行体检评估，重点评估城市蓄滞空间是否充足，排水通道是否通畅，洪涝关系是否衔接，竖向标高是否合理，按照规划实施后，是否能够达到国家内涝防治标准的要求，如果达不到，应该提出应对措施，包括新开挖河道，新建调蓄空间，新建排水泵站等。
　　二是在现在编制的国土空间规划中，要按照山水林田湖草是生命共同体的理念，充分做好自然生态系统格局的保护，严格保护城市河湖、湿地、坑塘、沟渠、低洼地等，不得开山造地，填湖造地，占用蓄滞洪区和低洼地，最大程度发挥这些生态基础设施的作用。
　　三是必须科学编制并严格实施城市竖向规划。必须编制城市场地及道路竖向规划，合理确定各地块、各道路的标高，构建低处能蓄，高处能排，能蓄能排，蓄排结合，蓄排通畅的城市竖向关系，并在规划实施过程中严格实施，确保不再出现“盆地”式地块和“搓衣板”式的城市道路。
　　四是必须按照海绵城市的理念，从源头开始管控雨水。城市排水管渠必须和源头减排措施、调蓄措施等结合才能有效应对城市内涝。在城市开发建设过程中，必须全面落实海绵城市的理念，既要做好原生态的保护，最大程度发挥生态基础设施的作用，又要在城市开发建设过程中降低对自然的影响，采用源头渗水、滞水、蓄水、净水等方式，减轻对雨水管网的压力。
　　五是要高质量高标准建设雨水管网、泵站等设施。虽然源头减排和调蓄空间也很重要，但是雨水管网等还是非常重要的。新建城区必须要高标准建设城市雨水管网，并做好运行维护。
　　城市内涝的治理是一个复杂的问题，涉及城市规划、建设、管理、投融资等各个方面。加上我们在这方面历史欠账多，新城区建设速度又快。要想彻底解决城市内涝问题，还需要久久为功。我们必须从现在起，严格按照习近平生态文明思想的要求，新城区从一开始就高标准规划，高标准建设，给水以空间，老城区结合旧城改造不断补齐城市排水防涝设施短板，加大投入力度，拓宽资金渠道，同时建立考核问责机制，严格落实责任。唯如此，才有可能尽快取得明显成效。
　　[王家卓：中规院（北京）规划设计公司生态市政院院长、住房城乡建设部海绵城市建设技术指导专家委员会委员、中国城镇供水排水协会海绵城市专业委员会秘书长]